国有土地出让中考古前置“调查＋勘探”的济南新模式

考古前置背景

考古工作是一项重要文化事业，也是一项具有重大社会政治意义的工作。党的十八大以来，习近平总书记多次强调加强文物保护、传承优秀传统文化。2020年9月28日，习近平总书记在中央政治局第23次集体学习时强调，考古遗迹和历史文物是历史的见证，必须保护好、利用好。随后习近平总书记在《求是》杂志《建设中国特色中国风格中国气派的考古学，更好认识源远流长博大精深的中华文明》中指出：要制定“先考古，后出让”的制度设计和配套政策，对可能埋藏文物遗存的土地，在依法完成考古调查、勘探、发掘前不得使用。2021年3月，国家自然资源部、国家文物局联合发文正式提出：健全“先考古，后出让”的政策机制。几乎同时，中央两办和山东省政府也陆续出台相关政策要求：先考古，后出让。

济南考古资源丰富：在历年“全国十大考古新发现”中，济南占据8处；2017年开始评选的山东省年度五大考古新发现，济南有4处；2021年有14项发掘项目入选山东省百年百项重要考古发现；1项入选中国百年百大考古发现……据统计，这些项目中40%以上是在工程建设中发现的，尤其是入选山东五大考古新发现的项目100%是在建设工程中发现的。伴随我国大规模的经济建设，济南市考古研究院自1997年以来，配合工程考古发掘近200项，出土文物近10000件。近年来，基建规模空前扩大，大量土地出让建设，“可能埋藏文物遗存”的区域也在成倍增加。加上地下文物埋藏的复杂性、不确定性、发现偶然性等特点，回顾20余年的工作，我们难以肯定所有建设土地之下的文物都能被及时发现。

在此背景下，经过前期充分调研和研究，济南于2020年6月在全省率先出台了《济南市人民政府关于推进国有建设用地考古调查勘探发掘前置工作的实施意见》，规定国有土地出让前必须要进行考古调查勘探。经过半年实践后，于2021年1月又推出《济南市人民政府关于推进国有建设用地考古调查勘探发掘前置工作的补充意见》，进一步把地下文物分布风险分区域分等级。至此，在制度设计上，把考古纳入国有土地出让的先行条件。山东省“先考古，后出让”的政策在济南率先落地实行，而“调查＋勘探”的济南新模式也是这一政策的创新点。

总体目标

地下文物由于其埋藏的复杂性和发现的偶然性，发现难度较大，但却是承载灿烂文明、传承历史文化的重要载体，是不可再生的文化资源，是济南历史文化名城的重要组成部分。把地下文物保护好，是全社会的责任，更是考古人义不容辞的职责。考古前置政策的实施将为地下文物保护提供新的思路，而“调查＋勘探”的新模式则是实现这个目标的创新措施。其预期目标是：

在土地出让前，先考古，确保地下文物发现得了，保护得下。考古发现有地下文物遗存的地块，制定相关保护政策，为自然资源规划部门制定国土空间文物保护规划提供依据。先把地下文化遗产保护下来、将来再活起来、最终火起来，达到永久保护、传承利用的目的。为丰富济南历史内涵，展示济南灿烂文明，提供物质基础。

在土地出让过程中，缩减土地出让周期，合理规划土地使用，保护地下文物。“调查＋勘探”模式将调查和勘探分离，只有在调查基础上发现“可能埋藏文物遗存”的情况，才进入考古勘探环节；对经过调查未发现“可能埋藏文物遗存”的情况，直接建议同意土地出让。这样大大缩短文物影响评估周期，让企业拿到净地，做到拿地即开工。最大限度减少在施工建设中由于发现文物造成的工期延误，缩短建设工期，创造良好的营商环境，助力全市经济建设。

在考古过程中，减少全面勘探前的清表阻力，用最少钱办最大的事。济南城市土地出让绝大部分是拆迁改造地块，地表堆积2-3米的拆迁建筑渣土是常态，而考古勘探前需要达到的工作必要条件则是要清除建筑渣土以及建筑基础，由此产生的清表费用巨大，往往出让单位难以接受。而“调查＋勘探”模式只需要定点清表，只有发现“可能埋藏文物遗存的地块”后，才要求清表进一步勘探。这就大大缩减了清表勘探的范围，总体节省清表费用90%以上，达到花钱少，阻力小，而保护效果不减的目的。

主要措施

济南考古前置及“调查＋勘探”的模式，最大程度上保护了考古遗迹和历史遗产，是深入贯彻“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”文物工作方针的新探索，提升了济南乃至山东文物保护工作的水平，主要创新措施有三点：

率先在山东省将考古环节提前到土地出让前。根据《中华人民共和国文物保护法》，考古调查勘探的操作模式多是在开发单位拿到土地后进行，调查勘探发掘经费由建设单位承担。这样开发单位拿地却开不了工，不但增加了开发经费成本，更增加了时间周期成本。而考古前置改革后，调查勘探发掘环节在土地出让之前进行，经费则由各级政府财政买单，开发单位拿到的土地即为净地，可以做到“拿地即开工”，既减轻了经济成本，又缩短了建设工期。

以区域为单位，在全国首次对“可能埋藏文物遗存”的区域进行风险等级评估分级，从而做到有的放矢，精准勘探。充分利用第三次全国文物普查成果，根据既往文物发现情况以及地形地貌历史沿革等综合情况，以乡镇街道为单位，在全市境域进行地下文物风险等级划分。经过认真核对和综合研判，将全市区域划分为一、二、三级文物分布区。其中一级区有6个片区、二级区有65个乡镇街道、三级区有88个街道乡镇。针对区域进行文物风险评估，一级区为地下文物高风险区，实行考古勘探全面覆盖，但对既有道路、厂房、广场、绿地等改造的地块，经考古单位确认原施工深度已经达到生土或改造不超过原有深度的，则不再勘探；二、三级区域为地下文物中、低风险区，实行“调查＋勘探”的模式，在调查基础上，对发现的“可能埋藏文物遗存”的地块，则进入依法报批，履行勘探的程序。对存在渣土覆盖的地块，一律要求定点清表。但二、三级区域调查方式略有差异：二级区为地下文物中风险区，调查中结合探铲30-50米间距钻探梅花孔取样。三级区为地下文物低风险区，调查中结合探铲50-100米间距钻探梅花孔取样。对未发现“可能埋藏文物遗存”的地块，则建议同意土地出让。在调查中掺入勘探的方法，我们称之为探查。通过这种方式，能够确保所有遗址和墓地能够及时发现，提高了工作效率。为确保万无一失，对未发现“可能埋藏文物遗存”而同意出让的地块，均书面告知出让单位调查勘探的局限性和文物埋藏的复杂性，要求对在后期建设中加强巡查，一旦发现文物，仍要按照文物法开展文物保护工作。文物风险等级分级分区的做法，在全国考古前置中是一次创新性探索。

对发现的地下文化遗存根据具体情况分别处理。在工作中打破惯例，创新性规范调查勘探发掘流程，科学阐释发掘成果，研究发掘的亮点和保留的价值，积极呼吁、大力推动对遗产的保护。对调查勘探中发现的遗址和墓葬区分对待：能够调整规划原址保护的坚决要求原址保护；不能调整规划的必须按规定报国家审批，完成发掘后才能列入土地出让计划。发掘中遇到的重要遗迹则进一步提出保护建议：如经过学术研究提出董家元代墓地对研究元代墓葬制度和社会面貌具有重大的学术价值，促使有关部门搬迁保护发掘后的墓葬，创造了省内大规模搬迁墓葬的先例，解决了考古遗迹发掘后即消失的难题。

解决问题

解决了文物保护和建设单位之间的矛盾，优化了营商环境。根据《中华人民共和国文物保护法》，工程建设中发现文物需立即停工，建设单位承担勘探发掘经费并承担工期损失。造成一直以来建设单位保护文物消极。考古前置后则将考古环节提前到土地出让阶段，减轻企业经济和时间成本。2021年1月《考古前置补充意见》实施至2022年6月，全市共进行考古调查项目600余项。这些工作确保了济南东绕城高速拓宽、济南医学中心等一大批省市重点项目的落地实施。

经考古前置大量的遗址墓葬被发现和保护。据统计，仅考古前置全面推行的2021年，济南市在考古前置中发现并确定实施原址保护的项目有13项；完成考古发掘14项，共清理各个时期的墓葬500余座，出土文物830件（套）。这些保下来的文化遗产，展现了济南古代的灿烂文明，延伸了济南历史轴线，丰富了文化内涵，活化了历史场景。

探索出解决“先考古，后出让”的新道路，土地出让的时间成本和经费开支大幅度下降。据测算，之前完成5万平方米的勘探任务，需要10名工作人员至少12天时间。而采用“调查＋勘探”的模式，则最多需要3天时间。从该模式实际效果看，40米间距的梅花孔的探查方式遗漏遗址、墓地以及大型墓葬的概率极低。经测算比较，“调查＋勘探”模式，发现文物概率是3.9％，而全面勘探发现文物的概率4.3％。“调查＋勘探”的效果仅比全面勘探发现文物的概率低不足0.5个百分点，且这0.5个百分点，均为一些零散的小型墓葬。但时间和经济成本却双双降低了80%以上。也可以说一年完成了之前至少五年才能完成的工作任务，而调查勘探经费却比之前直接减少了约80%。

注重采用新技术，保留成果资料。考古前置的发掘中，严格操作规范，并不停创新提高技术。如采用三维建模方式保存发掘资料，引入VR复原。三维动画技术有立体性和真实性，而VR则让人有身临其境之感，为永久保存真实的发掘场景提供基础，成为传统考古学提取资料的重要补充。三维展示、VR复原的数字新技术等创新的展示手段，让宣传更全面、更生动、更立体。

应用推广

“调查＋勘探”新模式保障了考古前置政策的顺利实施，促进了文物保护和利用。越来越多的地下文化遗产正在被保护下来。很多新发现的遗址墓葬得到永久保护和展示，达到了文化遗产保护利用的目的。这些文化遗产生动诉说着济南悠久的历史，也会深刻影响着济南的当下和未来。

为省内兄弟城市考古前置政策的实施提供了借鉴。济南考古前置以及“调查＋勘探”的新模式，得到了上级的肯定，山东省文化和旅游厅专门下文推广济南考古前置经验。潍坊、临沂、济宁、聊城、德州等10个地市或亲自前来或来电咨询相关考古前置事宜，并借鉴济南经验在本地区推广考古前置。

考古前置成为宣传文化遗产保护的平台。考古前置使土地出让单位提高了对依法保护文化遗产的重视，更多文物得到保护，体现了大众对依法保护文物的认可。许多发掘项目成为文化交流、展示济南形象的名片和窗口。考古前置中发现并发掘的元代郭氏家族墓地纪录片在央视播出后，受到社会广泛关注，取得了巨大社会效益。

社会经济效益

“先考古后出让”的保护理念逐渐深入人心，众多考古遗迹得以保护利用。以往很多建设单位都把发现文物遗迹当作工程建设的负担：担心工期、担心经费。现在企业拿到净地，考古经费由政府买单。工程建设和文物保护的矛盾正在逐步溶解，形成互相促进的合力。越来越多的不可移动文物被提前发现，永久地保下来。这些考古成果的保留，展示了济南发展的历史脉络，是中华文明灿烂成就的重要组成。

考古学逐渐成为认识中华文明、弘扬传统文化、增强文化自信的坚强支撑。2021年全市考古前置政策的推出对遗产保护起到了巨大推动的作用。包括中央媒体在内的各级媒体广泛地宣传了济南的历史文化，取得了巨大的社会效益。考古对满足人们日益增长文化需求显示出越来越大的作用。调查勘探、发掘研究、公众考古、保护与展示形成了一个完整链条，引导人们认识中华文明的灿烂成就，不断增强民族凝聚力、民族自豪感。

考古前置及“调查＋勘探”的新模式取得巨大经济效益。据统计，仅2021年至今一年半的时间，先后完成考古“调查 勘探”的地块面积近7000万平方米。完成如此大面积的考古任务，考古前置政策及“调查 勘探”的“济南模式”起了巨大作用：放在之前企业拿地后完成这个面积的勘探工作，大约需要2.8亿元，考古前置后，企业不用拿一分钱，考古费用全部由政府买单，而政府财政仅用了不足8000万元，直接节省2亿元以上。平均土地出让和项目落地时间均比预定时间提前了整整24个月，而节约的时间产生的经济效益，则无法估量。另外，由于城市改造的特殊性，大部分拟出让土地多覆盖有建筑渣土，采用“调查＋勘探”的模式，只需要定点清表，不需要外运渣土，清表需要的外运建筑渣土的巨大成本被节省下来。

济南考古前置及“调查＋勘探”的新模式为区域文物影响评估探索出了一条新的道路。当前许多城市甚至区县设立开发区，主动对拟开发区域做文物影响评估，以便为日后土地开发利用提供依据。当前文物影响评估，并没有规范模式，通常是全面勘探。但是开发区面积较大，一般10平方公里左右，有的甚至近百平方公里。如果全部以勘探模式进行，10平方公里至少需要经费4000万。首先，在当前我国考古从业人员力量薄弱的情况下完成这些任务，困难是显而易见。其次，社会主义初级阶段的国情决定了我们更应该把宝贵的资源用在刀刃上，大海捞针似地寻找文物，使得投入和产出严重不成比例，造成浪费。济南考古前置“调查 勘探”的模式，则提供了一个解决问题的样本：即前期结合合理孔距的钻探进行全面调查，调查中发现文物迹象后再确定普探和重点勘探区域。这样一来，可以大幅度降低经济成本和时间成本，却并不遗漏遗址、墓地以及大型墓葬。“调查＋勘探”模式经费仅需全部勘探经费的20%左右，而时间却节省80%左右。

考古调查勘探发现了大量古代遗迹，发掘出土了大量文物遗存，展示了济南古代文明的灿烂成就和对中华文明的贡献，同时也为学术研究提供了坚强的支撑。考古前置一年来，发掘项目数量和墓葬数量远超“十三五”期间市考古院的平均年工作量，出现了文化建设和经济建设双赢的局面。其中郭氏家族墓地发现12座精美的元代壁画墓，极大地丰富了元代墓葬资料，被评为2021年度山东省五大考古新发现；莱芜区口镇汉末魏晋墓地是山东地区一次性发现的花纹砖数量最多的墓地；裴家营东南墓地发现目前山东地区乃至全国最早的战国砖椁墓；机床四厂墓地发现山东罕见的北朝家族土洞墓……这些重要发现也为学术研究提供了重要支撑。新闻媒体报道前置发掘的考古成果近100次，其中中央媒体转载达10余次，扩大了济南的文化影响力。

济南市的考古前置政策及“调查＋勘探”模式是考古能力建设的有益探索，是有力贯彻以习近平同志为核心的党中央关于考古与文物保护政策的实际行动，是探索建设中国特色、中国风格、中国气派考古学的重要组成部分。

作者：郭俊峰 李铭 贺秀祥

作者单位：济南市考古研究院

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编辑 | 张 怡 实习编辑 | 李 丹

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