基建考古 | 政府预算保障体系下的基建考古新模式

基本建设考古发掘工作的取费问题，近年越来越引起国内文物考古界的高度关注，并多次成为两会提案，引发业界热议。当前全国省级考古机构的主流做法，仍是按照现行《文物保护法》第三十一条规定，不同形式地向建设单位收取。

随着“考古前置”政策的深入推进，考古工作经费由政府财政预算予以保障已在多个城市实施。在2020年11月《文物保护法（修订草案）》（征求意见稿）第三十九条也提出“因建设工程和土地出让、划拨需要进行的考古调查、勘探、发掘，应当根据考古工作管理事权，将所需费用列入相应的政府预算。”事实表明，向建设单位取费的做法虽于法有依，但实践中相关政策不断释放出强烈的变革信号。

实际上，山西省自2019年开始，即在全省实施了“基本建设考古发掘工作经费由同级财政预算予以保障”政策，积累了不少经验做法，对政府预算保障体系下基建考古运行新模式进行了诸多有益的探索。

一取费方式的阶段性变化

新世纪以来，山西省配合基本建设考古工作取费方式有四个阶段性变化。

（一）2011年之前，基本建设考古发掘费用作为行政事业性收费，向建设单位收取。省级考古机构性质为有收入的全额事业单位。

（二）2011年12月，财政部、发改委发布财综〔2011〕127号文，取消了山西、江西两省的考古发掘费，并明确规定“取消上述行政事业性收费后，有关部门和单位依法履行管理职能所需相关经费，由同级财政预算予以保障。”为保障工作开展，根据有关部门文件精神，省级考古机构采用税票形式收取考古发掘费用，收费方式实质上成了经营服务性收费，单位性质不变。这一方式实行了五年。

（三）2017年10月，国务院第四次大督查后，全面停止收取考古发掘费用。按照有关要求，考古发掘单位采用在建设单位列支费用方式，艰难完成相关工作任务，直至2018年底。

（四）从2019年始，省级财政每年保障1000万元，列入省级考古机构部门年初预算。在此基础上，《山西省企业投资项目承诺制规定》由省人大常委会通过并于2019年7月1日起施行，其中第三条第五款、第二十三条也明确将“建设工程文物保护和考古许可”调整为政府提供统一服务，所需费用纳入同级财政预算。至此，山西省基本建设考古发掘工作经费由政府预算予以保障政策基本成形。

从省级层面对考古工作经费予以财政兜底保障，这在全国是第一家。在当前经济形势大背景下，考古发掘取费方式的四次变革，突出反映了政府内部“减轻企业负担”与“增加财政负担”之间的激烈博弈。

二现状与问题

通过三年的工作实践，财政保障政策有效提升了考古工作服务全省经济社会发展大局能力，也极大促进了文物保护与基本建设良性互动，取得了积极成效。当然，也存在一些突出问题。

从工作流程来看，基本建设考古工作总体可分为考古调查勘探和考古发掘两个阶段。

在“考古前置”政策背景下，考古调查勘探阶段经费保障形式更加多元，但无论由调勘单位向建设单位收取，或是政府不同形式财政保障，其性质均为经营服务性取费，这与当前调勘单位自收自支事业或企业的单位性质也不矛盾。

考古发掘阶段的经费来源，可分为省级财政保障和市县级保障，具体使用何种来源经费，主要取决于工程自身性质和省文物局文件要求。对省级考古机构而言，由省财政保障的基建考古项目，工作模式基本同于以前；而由市县保障的基建考古项目，情况就较为复杂，一般由地方文物部门按要求协调落实考古工作经费后，发掘单位与最终落实经费的地方文物部门合作发掘，费用在地方文物业务部门直接支出。这就不可避免地产生了一系列问题。

（一）同级财政保障项目具体范围不明确，市县级财政保障不力

按工作惯例，省财政预算保障的主要是省级投资项目、省级重点工程项目等，市县级财政保障本级投资项目。但一些市、县一直未将基建考古工作经费列入本级财政预算予以保障。部分市、县采用一事一议的保障方式，待省文物局批文下达后，地方文物部门才能向当地财政申请经费，周期加长，耽误项目建设。也有部分地区由政府协调将考古工作经费转嫁由企业性质的建设单位承担，违背政策本意。

（二）非本级财政保障的考古工作经费拨付渠道不畅

部分可以负担考古工作经费的市县，问题在于：市县级财政经费向省级考古机构的拨付渠道不畅通，市县财政经费须通过公开招标、政府购买服务等程序支付，而具备发掘资质的省级考古机构是属于省直公益一类全额事业单位，既不是政府购买社会服务的承接主体，也无法越级接收市县级财政预算保障的工作经费。

这部分经费，目前只能保障至本级文物业务部门，考古工作经费管理使用单位与实际承担工作的考古发掘单位脱节，也导致实际工作面临重重困境。有的市、县审计、财政等部门不认可本级无考古发掘资质的文物机构报销考古发掘相关支出，要求本级财政保障的经费必须全额支付给考古发掘资质单位才算合理，致使文物业务部门不愿意接受这笔经费、也不愿意承担相关工作。

（三）财政经费年度结算制度与考古工作周期矛盾

根据省级文物保护专项经费管理的相关要求，省财政保障的基建考古经费作为文物保护专项经费项目，也必须当年执行完毕，有结余资金的年底收回财政，并对下一年的部门预算双倍核减。而考古工作实际情况是，项目安排受省文物局下达任务时间、工作量等因素影响，很可能在年底前来不及执行完全部预算，同一项目的田野工作也可能会跨年度进行，却无法与财政预算要求很好衔接。还可能存在当年预算不够、来年预算富余的情况，但实际运行中这些情况都被忽略。随之而来的，配合基本建设考古的资料整理项目，预算编制缺乏专门标准，第三方财审机构也颇为难堪。

三探索与建议

基本建设考古工作是我国文物事业的重要组成部分，长期以来，考古工作者始终秉持“两重两利”原则，服务大局，不畏艰苦，推动基本建设考古工作依法进行，在保障涉建区域地下文物安全、促进基本建设工程顺利实施中发挥了重要作用。针对政府预算保障体系下基建考古面临的这些新问题，可试着从以下方面予以纠正：

一是切实落实考古工作经费由同级财政预算保障政策

政府预算保障考古工作经费政策，确实给一些地方财政造成很大负担，这是不容忽视的客观事实，但政策一旦落地就须切实执行。相关部门应及时出台专门规定，明确同级财政预算保障的具体范围，根据市县财力情况分类施策，在省级经费有结余的情况下对确有困难的市县级项目予以适当倾斜，所需费用分级负担。

对市县级财政而言，应参照省财政保障模式，将基建考古工作经费列入年度预算，避免“一事一议”式临时安排，杜绝向企业转嫁考古费用，确保不因经费问题最终影响项目建设。2020年11月，全省开展了历史文物保护工作专项监督检查，借助巡视威力，市县级经费保障现状已有很大改观。

二是积极培养壮大地方考古队伍

长期以来，一些地方政府对考古工作重视不够，造成地方考古机构和人才队伍建设严重滞后。由市县财政保障的基本建设考古发掘项目，充分发挥和调动地方考古机构的服务作用意义重大，通过由本级财政保障、本级机构具体实施发掘，是最易实现的途径之一，因此发展壮大本级考古队伍，仍是破解基建考古之困的重要措施。要充分压实市县政府文物保护主体责任，特别是设区的市文物行政部门直接责任，倒逼地方改革创新，明确市县级负责辖区内地下文物保护的专门机构，确保这些机构具有独立账户、具备独立财务结算能力，能接收和正常支出本级财政保障的考古经费；积极培养壮大地方考古队伍，加大专业人才培养力度，逐步形成合力、省地联动，构建省、市两级基建考古工作新格局。

省文物局可参照考古调查勘探工作模式，授权对基本建设工程、土地储备或临时抢救性考古发掘项目实行分类、分级管理，加强事中事后监管，推动新形势下文物大省有效开展基建考古的新模式，确保高效完成基建考古工作任务。

三是加强顶层设计和部门间沟通协调

要及时总结政策实施过程中的经验教训，加强配套政策的顶层设计和部门间的沟通协调，捋顺非本级财政保障的考古工作经费拨付渠道不畅问题，避免工作混乱。山西至今仍未很好的解决这一问题，而这也成为制约很多基本建设考古发掘项目实施的主要障碍。从目前看，如何能为作为公益一类事业单位的考古资质单位接受非本级财政保障的考古工作经费撕开一道政策的口子，确实需要系统考虑、多方协作。通过省财政与市、县财政之间内部结算、划转，不失为可行之策。

针对专项经费年度预算与考古工作周期之矛盾，可尽力加强部门间沟通协商、争取支持，采用对跨年度项目未支付费用采用“先收后补”方式，在来年预算中返还，在现状条件下，对一些大型的、临近年关的考古项目，可采用分期实施的方式。

作者： 武俊华 张光辉 赵辉

作者单位：山西省考古研究院

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